安倍晋三首相としては、「外交の安倍」の面目躍如といきたいところだろう。「戦後70年以上残されてきた課題を次の世代に先送りすることなく、私とプーチン大統領の手で必ずや終止符を打つ」と北方領土問題の解決に並々ならぬ意気込みを見せている。目指すは、長年膠着状態にあったロシアとの交渉を動かし、色丹島と歯舞群島の返還を実現させることだ。

2島返還で「最終決着」の懸念

　安倍首相とロシアのウラジーミル・プーチン大統領は11月中旬にシンガポールで行った首脳会談で、1956年の日ソ共同宣言を基礎として平和条約締結交渉を加速させることで合意した。共同宣言には、北方四島（択捉島、国後島、色丹島、歯舞群島）のうち色丹島と歯舞群島の2島を平和条約締結後に日本へ引き渡すことが明記されている。これを基礎にするということは、平和条約を締結して、まずは色丹島と歯舞群島の「引き渡し」をめざすということを意味する。
　安倍首相の頭にあるのは、平和条約を締結して色丹と歯舞の2島を取り戻し、国後と択捉については共同開発や日本人の自由往来を求める、「2島返還プラスα」論だと見られる。
　「2島先行返還論」はこれまでもあった。北方四島の帰属（主権）が日本側にあることをロシアに認めさせた上で、まずは色丹・歯舞2島の返還を実現し、択捉・国後2島については返還に向けた協議を続けていくという考え方だ。しかし、今回の「2島返還交渉」は、これとはまったく違うものになるかもしれない。
　ロシアのラブロフ外相は12月7日の記者会見で、今後の対日交渉について、「平和条約を締結するということは、まさに第二次大戦の結果を認めることを意味する。絶対的に譲れぬ最初の一歩だと日本には伝えてきた」と語った。ロシアは、北方四島は第二次世界大戦の結果、正当にソ連領になったと主張している。これを日本政府が認めることが、平和条約締結交渉に入る前提条件だと言うのである。

　日本政府はこれまで、北方四島は「日本固有の領土」だと主張し続けてきた。実際、ソ連が第二次世界大戦末期に日本との相互不可侵条約（日ソ中立条約）を破って侵攻・占領するまでは、まぎれもなく日本の領土であった。もっと言うと、4島だけでなく、千島列島と樺太南部も日本の領土であった。ソ連は戦争によって占領したこれらの島を、連合国が掲げていた「領土不拡大原則」に反して、一方的に自国領土に編入した（1946年）。その後、日本は、1951年に締結したサンフランシスコ講和条約で千島列島と樺太南部の放棄に同意した。ソ連は、千島列島に北方四島も含まれるとして、自国領土への編入を正当化した。しかし、日本政府は、サンフランシスコ講和条約にソ連は署名していない上に北方四島は千島列島には含まれないと主張し、ロシア側の領土編入を「不法占拠」だとして、その返還を求めてきたのである。
　ロシアのラブロフ外相が言う平和条約締結交渉の前提条件を日本側が受け入れ、第二次世界大戦の結果、北方四島が合法的にソ連領になったことを認めれば、日本はもう「北方四島は日本固有の領土である」と主張できなくなる。色丹・歯舞2島は戻ってくるかもしれないが、それが北方領土問題の「最終決着」となるだろう。「北方領土問題」は存在しなくなり、国後島と択捉島が戻ってくる望みはなくなる。
　もちろん、双方が原則論をぶつけ合って現状が一歩も動かないより、大局的に互いの利益になる解決方法を探った方がよいという考え方はあり得る。しかし、色丹・歯舞2島の面積は北方4島全体の7％にも満たない。面積にしてわずか7％の2島返還で「最終決着」というのは、あまりにもロシア側に譲歩し過ぎだろう。
いくらなんでも、日本政府が公式に国後・択捉2島のロシア側の帰属（主権）を認めるということはないかもしれない。そんなことをしたら、与党の国会議員だって納得しないだろう。ただ、私が懸念するのは、表向きは国後・択捉2島の帰属（主権）については棚上げした形にしつつ、裏で事実上の「最終決着」とする密約を結ぶ可能性である。戦後日本は、外国との困難な外交交渉を密約で決着させる「禁じ手」を繰り返してきたからだ。
　河野太郎外相は11月22日の記者会見で、「北方四島は、わが国固有の領土か」との問いに「交渉前なので、政府の考えについて申し上げるのは一切差し控えたい」と回答を避けるなど、早くも帰属（主権）に関する主張を“封印”するかのような姿勢を見せた。今後の交渉の行方に不安を感じさせる対応であった。

日米安保条約の「全土基地方式」が交渉の壁に

　もう一つ、ロシアが色丹・歯舞2島引き渡しの条件にすると見られるのが、両島に米軍基地を設置しないことである。
　北方四島の周辺海域は、ロシア軍の艦隊がオホーツク海から太平洋に出るための戦略的要衝となっており、そこに米軍基地を置かれることはロシアとしては絶対に容認できないのだ。日ソ共同宣言にいたる交渉の中でも、ソ連は色丹・歯舞2島の引き渡しの条件として、軍事基地を置かないことを挙げていた。
　問題は、色丹・歯舞2島に米軍基地は置かないと約束する権限が日本政府にないことである。なぜなら、それを約束することは、日米安保条約と日米地位協定の下でアメリカが持っている「権利」に抵触するからだ。
　日米安保条約は、アメリカが日米安保条約の目的のために必要だと判断したら、日本の領土のどこにでも米軍基地を置くことができる「権利」をアメリカに与えている。いわゆる「全土基地方式」と呼ばれているものだ。
　米軍基地がある国は世界中にたくさんあるが、ほとんどの国では基地の提供は個別の「契約」に基づいている。基地として使用できる土地の範囲や使用条件、使用料、提供する期限などを定め、アメリカと協定を結んでいる。日本のように、米軍基地を置くことを条約上の「権利」として認めている国はほとんどない。
「契約」であれば、米軍基地をどこに設置するかは受入国が決めることができる。受入国がNOと言えばアメリカは基地を置けないし、期間満了で受入国が契約更新を拒んだらアメリカは基地を返還しなければならない。しかし、駐留を「権利」として認めている日本では、合理的な理由がなければアメリカが求める基地設置を拒むことはできず、アメリカが同意しない限り、基地を返還してもらうこともできない。歯舞・色丹2島の帰属が日本になった場合、日米安保条約が適用され、アメリカは両島に米軍基地を設置する「権利」を手にする。だから、日本政府がアメリカ政府の了承なく、勝手に「歯舞・色丹島には米軍基地を置かない」とロシア政府に約束することはできない関係になっているのだ。
　実際、外務省が作成した部内向けのマル秘の日米地位協定解説書（「日米地位協定の考え方　増補版」1983年）には、以下のように、そのことが明記されている。

「北方領土の返還の条件として『返還後の北方領土には施設・区域を設けない』との法的義務をあらかじめ一般的に日本側が負うようなことをソ連側と約することは、安保条約・地位協定上問題があるということになる」

　プーチン大統領に歯舞・色丹島を日本に引き渡す気が本当にあるかどうかは別にして、たとえその気があったとしても、安保条約・地位協定に絡むこの問題が解消されない限り、引き渡しは永遠に実現しないだろう。
　プーチン大統領自身、2016年12月に山口県で安倍首相との首脳会談を行った後の共同記者会見の場で、この問題への懸念を表明している。

「ウラジオストクとその北部に2つの大きな海軍基地があり、我々の艦船が太平洋に出て行くが、（北方領土問題を話し合うに当たって）我々はこの分野で何が起こるかを理解する必要がある。私が言いたいのは、日本とアメリカの特別な関係、日米安全保障条約における（日本側の基地提供）義務のことだ。我々は、日本がこうした機微に触れる事柄でロシア側の懸念を考慮することを望む」

　プーチン大統領のこの発言は、アメリカが日本のどこにでも米軍基地の設置を要求できるという日米の「特別な関係」が、ロシアが日本と北方領土問題を協議する際の最大の懸念事項となっていることを証明している。

アメリカは「権利制限」にオッケーするか